一邊，是全國(guó)260萬(wàn)出租車司機(jī)家庭的生計(jì)，以及他們背上那些地方國(guó)有企業(yè)比重較大的傳統(tǒng)出租車公司的利益；另一邊，是專車司機(jī)、專車車主的利益，以及代表著“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新企業(yè)和它們背后的騰訊、阿里巴巴、百度等國(guó)內(nèi)外投資者的投資回報(bào)預(yù)期。

　　同濟(jì)大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)與競(jìng)爭(zhēng)法研究中心研究員劉旭表示，在“十三五”規(guī)劃制定前夕，真正讓出租車市場(chǎng)改革變奏曲突然轉(zhuǎn)成“快板”的，或許更應(yīng)該是專車服務(wù)中全國(guó)每天上百萬(wàn)人次涉嫌非法運(yùn)營(yíng)，給央地各級(jí)交通主管部門帶來的監(jiān)管壓力。

　　市場(chǎng)失靈與政府失靈

　　劉旭說，傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)，因?yàn)槌鲎廛囕v的安全性、司機(jī)資質(zhì)、道路情況、不同城市供需與消費(fèi)水平等方面都存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱性，會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的情況。所以出于保障乘客安全、避免因不熟悉路線而被司機(jī)訛詐、或因路程太近等被拒載等考慮，各國(guó)才一直對(duì)該市場(chǎng)實(shí)施政府管制。

　　由此，出租車市場(chǎng)改革變奏曲的主題也主要圍繞著如何管理出租車特許經(jīng)營(yíng)許可，是否控制出租車數(shù)量，如何設(shè)定出租車運(yùn)營(yíng)價(jià)格，如何保障司機(jī)安全和健康，如何保障乘客生命財(cái)產(chǎn)安全、如何減少出租車行業(yè)可能帶來的負(fù)面外部性(如大氣污染、交通擁堵等)。

　　劉旭說，出租車市場(chǎng)的數(shù)量控制、價(jià)格控制，在一定技術(shù)條件和一定社會(huì)條件下，可以實(shí)現(xiàn)出租車市場(chǎng)需求的相對(duì)穩(wěn)定，并在此基礎(chǔ)上穩(wěn)定出租車司機(jī)的供給和收入預(yù)期。在這種情況下，一些擁有駕駛技能的勞動(dòng)者愿意付出成本獲得相關(guān)資質(zhì)、讓渡一定收益給出租車公司，成為出租車司機(jī)，而一些投資者也愿意組建出租汽車公司通過參與拍賣，或者其他方式，獲得出租車牌照、購(gòu)買車輛、組織運(yùn)營(yíng)，承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

　　“雖然上述特許經(jīng)營(yíng)模式，存在出租車數(shù)量、運(yùn)價(jià)管控、車輛、司機(jī)、出租車公司行政許可這五重管制，但是出租車司機(jī)間會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)，同樣出租車公司之間在牌照、車輛和司機(jī)規(guī)模、管理效率上也會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)。出租車司機(jī)之間也會(huì)有合作。”劉旭舉例說，如不同公司司機(jī)組建微信群分享路況信息、無暇接單的老客戶用車請(qǐng)求，亦不乏北京銀建實(shí)業(yè)楊松巖司機(jī)組織“愛心車隊(duì)”為患重病同行募款的善舉。出租車公司之間在購(gòu)車、維修車輛、工會(huì)活動(dòng)方面也可以開展合作。

　　但如果出租車公司為限制彼此挖角而達(dá)成限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議，或者并非依據(jù)勞動(dòng)法進(jìn)行行業(yè)集體談判，而是出租車公司間對(duì)承包、掛靠司機(jī)的“份子錢”達(dá)成限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議，則可能違反《反壟斷法》。

　　劉旭說，過去7年里，倘若《反壟斷法》能及時(shí)、全面、有效、透明地適用在該領(lǐng)域，保障出租車公司間存在有效競(jìng)爭(zhēng)，那么經(jīng)過優(yōu)勝劣汰，復(fù)雜的經(jīng)營(yíng)關(guān)系就會(huì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力下得到梳理，各地出租車公司就不會(huì)再“多小散弱”，“份子錢”也會(huì)相應(yīng)出現(xiàn)差異化發(fā)展。規(guī)模越大的出租車公司管理效率更高，可以通過更低的“份子錢”、更好的醫(yī)療與養(yǎng)老保障來留住更多司機(jī)，尤其口碑好、經(jīng)驗(yàn)豐富的司機(jī)，并促進(jìn)司機(jī)在服務(wù)上的競(jìng)爭(zhēng)，最終惠及廣大乘客。

　　但實(shí)際上，負(fù)責(zé)控制出租車數(shù)量、定價(jià)的主管部門沒辦法準(zhǔn)確計(jì)算出，到底再增加多少量出租車、或把打車費(fèi)率調(diào)整到怎樣的水平，才能讓不同時(shí)段、地段、不同路況條件下都處于動(dòng)態(tài)變化的出租車需求都得以滿足，尤其是在乘客可能在不同情況下對(duì)出租車服務(wù)展現(xiàn)出不同支付意愿的條件下。

　　這種政府失靈，可以伴隨通訊技術(shù)的進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得以改善。如加價(jià)叫車客觀上也有利于在高峰時(shí)期支付意愿更高的消費(fèi)者更及時(shí)地預(yù)訂出租車。可惜的是，該模式?jīng)]能通過規(guī)范和引導(dǎo)得以發(fā)展，形成動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)出租車數(shù)量與定價(jià)的管理體系，而是因?yàn)橥黄苽鹘y(tǒng)的價(jià)格管制而被叫停。

　　值得慶幸的是，持續(xù)了近36年的出租車運(yùn)價(jià)管控，終于有望改變。10月15日公布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》明確提出：“進(jìn)一步完善出租汽車運(yùn)價(jià)形成機(jī)制，發(fā)揮運(yùn)價(jià)調(diào)節(jié)出租汽車運(yùn)輸市場(chǎng)供求關(guān)系的杠桿作用，建立健全出租汽車運(yùn)價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制以及運(yùn)價(jià)與燃料價(jià)格聯(lián)動(dòng)辦法。”打車軟件企業(yè)或?qū)⒈辉试S在傳統(tǒng)出租車叫車業(yè)務(wù)中推廣加價(jià)叫車，并在此基礎(chǔ)上激勵(lì)拼出租車出行，緩解高峰時(shí)段的打車難問題。

　　新政符合《反壟斷法》

　　在出租車業(yè)價(jià)格春風(fēng)來臨之前，2009年起在歐美嶄露頭角的優(yōu)步(Uber)，終于在2014年被允許進(jìn)入中國(guó)部分城市開展小規(guī)模專車業(yè)務(wù)。

　　劉旭說，這種模式不僅為有相關(guān)資質(zhì)的司機(jī)，也為可能缺少相關(guān)資質(zhì)的司機(jī)，提供網(wǎng)絡(luò)約租車平臺(tái)服務(wù)，并通過動(dòng)態(tài)定價(jià)系統(tǒng)來優(yōu)化資源配置，盡管動(dòng)態(tài)定價(jià)高于傳統(tǒng)出租車時(shí)必然會(huì)增加專車空駛率。

　　在持續(xù)大規(guī)模“燒錢”補(bǔ)貼的刺激下，專車服務(wù)雖深受“刷單”困擾，但仍成為愿嘗鮮的普通工薪階層也能承受的服務(wù)，推動(dòng)全國(guó)專車接單量從Uber進(jìn)入初期的每日1000單，發(fā)展到滴滴快的估值160億美元時(shí)的200多萬(wàn)單，引發(fā)各界對(duì)專車模式可能加重一二線城市交通擁堵的擔(dān)心。

　　劉旭分析說，倘若刨除目前這些網(wǎng)絡(luò)約租車平臺(tái)不可持續(xù)的燒錢補(bǔ)貼因素，司機(jī)之所以能在Uber、滴滴快的平臺(tái)下獲利，最主要還是因?yàn)樵谫Y質(zhì)與保險(xiǎn)上能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管套利，在新生業(yè)態(tài)稅收辦法不明的情況下實(shí)現(xiàn)稅收套利。

　　他分析說，當(dāng)這些套利可能性被監(jiān)管部門出于運(yùn)營(yíng)安全、交通事故保險(xiǎn)、國(guó)家稅收等原因而逐一封堵后，相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的司機(jī)如果還要承擔(dān)車輛保養(yǎng)、維修費(fèi)用，且沒有燃油補(bǔ)貼的話，即便放開乘用車8年報(bào)廢年限的約束，也必然喪失對(duì)傳統(tǒng)出租車的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，只可能像易到用車幾年來摸索的定位那樣，在中高端用車市場(chǎng)開展差異化競(jìng)爭(zhēng)。而這也正是交通部《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》所將達(dá)到的效果之一。

　　劉旭說，嚴(yán)格控制專車和司機(jī)資質(zhì)、規(guī)范各類運(yùn)營(yíng)保險(xiǎn)，確實(shí)為借助監(jiān)管套利而獲得超高估值的Uber、滴滴快的以及一些專家、學(xué)者和媒體潑了冷水，并不得不讓專車市場(chǎng)告別Uber在其他地區(qū)推廣的模式(盡管它至今仍被許多國(guó)家和地區(qū)主管部門和法院禁止)。

　　“相比《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》，《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》才是重頭戲，為地方主管部門改革當(dāng)?shù)爻鲎廛囀袌?chǎng)指明了方向，劃定了底線，也為其處罰黑車和為黑車提供便利的企業(yè)統(tǒng)一了尺度。”劉旭認(rèn)為，這樣的“二重奏”相得益彰，有助于為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)拓展網(wǎng)絡(luò)約車業(yè)務(wù)掃清地方保護(hù)障礙，釋放更多有出租車運(yùn)營(yíng)權(quán)和合法資質(zhì)的司機(jī)進(jìn)入該市場(chǎng)。

　　劉旭認(rèn)為，這一政策恰恰符合《反壟斷法》第四條的基本原則。《反壟斷法》突出強(qiáng)調(diào)了：“國(guó)家制定和實(shí)施與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，完善宏觀調(diào)控，健全統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系。”而一些學(xué)者對(duì)交通部上述政策決策是非法增加行政許可、干預(yù)地方事權(quán)、限制出租車市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的指責(zé)既忽視了2004年國(guó)務(wù)院《道路運(yùn)輸條例》及《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》設(shè)定相關(guān)行政許可與2014年交通部《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》的承接關(guān)系，也割裂了交通部上述兩方面政策的內(nèi)在聯(lián)系，更是對(duì)《反壟斷法》的斷章取義，除了有利于可能已被超高估值的個(gè)別創(chuàng)新企業(yè)外，只會(huì)對(duì)公眾和公共政策的制定造成嚴(yán)重誤導(dǎo)。

　　出租車新政“一箭六雕”

　　劉旭說，“分階段實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)期無償使用，但有期限且不得轉(zhuǎn)讓”是該“指導(dǎo)意見(征求意見稿)”最據(jù)突破性的一點(diǎn)，與今年9月杭州出租車市場(chǎng)改革征求意見稿相呼應(yīng)。這意味著地方政府必須“割肉”，放棄每年數(shù)以億計(jì)的出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)。

　　他認(rèn)為，此舉若真能貫徹，則可謂一箭六雕：

　　為出租車公司降低“份子錢”、讓利給巡游出租車司機(jī)創(chuàng)造了條件；穩(wěn)定了巡游出租車司機(jī)隊(duì)伍，避免惡化巡游出租車供需關(guān)系、緩解出租車公司繼續(xù)因人員流失而承受的損失；鼓勵(lì)單班車更多改雙班車，使巡游車司機(jī)通過這項(xiàng)改革紅利彌補(bǔ)出車時(shí)間減少帶來的損失，多通過健身預(yù)防或調(diào)理頸椎腰椎等各類職業(yè)病、多陪伴家人，同時(shí)減少疲勞駕駛，提高運(yùn)營(yíng)安全；為網(wǎng)絡(luò)約租車依法獲得足夠多的運(yùn)營(yíng)權(quán)來組建車隊(duì)降低了成本；推高了網(wǎng)絡(luò)約租車司機(jī)的收入預(yù)期，進(jìn)一步迫使網(wǎng)絡(luò)約租車經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)向中高端定位，積極研發(fā)符合這一定位的動(dòng)態(tài)價(jià)格系統(tǒng)，借助補(bǔ)貼機(jī)制、里程積累、會(huì)員增值服務(wù)等一系列創(chuàng)新，更多地吸引私家車、公務(wù)車出行群體、可報(bào)銷車費(fèi)群體轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)約租車的定制服務(wù)；改善收入會(huì)激勵(lì)出租車司機(jī)更加注意避免交通違章、提高服務(wù)質(zhì)量。

　　9月21日，經(jīng)濟(jì)學(xué)者薛兆豐曾疾呼：“如果監(jiān)管部門堅(jiān)持認(rèn)為，網(wǎng)約車輛必須定性為傳統(tǒng)的營(yíng)運(yùn)車輛，必須承擔(dān)傳統(tǒng)營(yíng)運(yùn)車輛的所有稅費(fèi)和勞務(wù)責(zé)任，并接受或明或暗的數(shù)量管制的話，那就必然會(huì)重蹈?jìng)鹘y(tǒng)出租車壟斷的老路，那也就是互聯(lián)網(wǎng)約車的滅頂之災(zāi)。”

　　對(duì)此，劉旭表示，免除對(duì)專車司機(jī)的稅收負(fù)擔(dān)、免除網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)者依據(jù)勞動(dòng)法承擔(dān)的法律責(zé)任，很可能讓大量司機(jī)涌入專車市場(chǎng)。這其實(shí)是Uber和滴滴快的非常樂見的，因?yàn)椋嘧?cè)司機(jī)和車輛，可以讓它們的估值從本已令人眩目的高位繼續(xù)扶搖直上，即便這已讓他們?cè)庥鲈诿绹?guó)很少出現(xiàn)、但在中國(guó)市場(chǎng)大量涌現(xiàn)的“刷單”(類似于淘寶的情況)。

　　劉旭說，但若真正立足中國(guó)國(guó)情，而非歐美市場(chǎng)，在道路資源有限，私家車仍不斷增加的背景下，如果只是基于理論空想而沒有大量數(shù)據(jù)分析作為支撐，盲目擴(kuò)張出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)的數(shù)量，或者放任專車數(shù)量，最終可能導(dǎo)致國(guó)內(nèi)許多城市的出租車、專車、私家車甚至公交車都更頻繁、更長(zhǎng)時(shí)間地陷于交通不暢之中。“這種負(fù)面的外部性也同樣會(huì)影響巡游出租車、網(wǎng)約車的接單量。”

　　劉旭說，伴隨居民收入水平與消費(fèi)能力的進(jìn)一步提高、網(wǎng)絡(luò)約租車服務(wù)運(yùn)營(yíng)效率與用戶體驗(yàn)的不斷提升，在十年后，或至少在無人駕駛出租車帶來新一波沖擊前，巡游與網(wǎng)約出租車可以實(shí)現(xiàn)并軌，甚至不排除互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、平均消費(fèi)水平高、改革步伐大的城市，有望更早實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，例如2022年亞運(yùn)會(huì)前夕的杭州。

　　“無論是一兩家企業(yè)憑借全國(guó)每天上百萬(wàn)人次涉嫌非法運(yùn)營(yíng)來?yè)Q取百億計(jì)美元估值，還是這種‘生米煮成熟飯’式的‘倒逼’改革，都是與法治原則、現(xiàn)代化的國(guó)家治理背道而馳的，不僅不可持續(xù)、不可復(fù)制，更極具風(fēng)險(xiǎn)，尤其在涉及到公共交通安全、出行數(shù)據(jù)信息安全的領(lǐng)域。”劉旭說。

　　他同時(shí)表示，交通部《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》也有一些不足值得商榷，期待不久的將來，交通部在匯總各方更廣泛的意見后，能讓改革變奏曲中可能走音的部分得以調(diào)整，讓改革巡游出租車市場(chǎng)、規(guī)范網(wǎng)約車市場(chǎng)的“二重奏”可以在全國(guó)范圍內(nèi)贏得共鳴和贊同。