昨日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)正在修法的《大氣污染防治法》進(jìn)行了第二次審議。相比去年年底的第一審版本，大氣法二審版本新增23條條款，其中包括“鼓勵(lì)機(jī)動(dòng)車停車三分鐘熄火”、“機(jī)動(dòng)車限行需征求公眾意見(jiàn)”等內(nèi)容。

　　我國(guó)專門針對(duì)空氣污染的法律《大氣污染防治法》從1987年制定后至今已28年，其間僅在2000年做過(guò)一次略微修訂。

　　大氣法修法工作從2006年啟動(dòng)，直到去年才正式提上立法議程，這期間，霧霾問(wèn)題開(kāi)始在我國(guó)突顯。

　　去年12月，大氣法修訂草案進(jìn)行了第一次審議，此后向中央各部門、單位、協(xié)會(huì)、高校、地方人大和公眾征求意見(jiàn)。

　　記者獲悉，今年年初向包括環(huán)保組織在內(nèi)的社會(huì)公眾征求意見(jiàn)后，全國(guó)人大常委會(huì)共收到971人的5047條意見(jiàn)，其中三分之一的意見(jiàn)針對(duì)機(jī)動(dòng)車大氣污染防治提出。

　　最新一版大氣法修訂草案較一審版增加了23條條款，新增的條款中，增加了“鼓勵(lì)機(jī)動(dòng)車停車三分鐘熄火”、“要求機(jī)動(dòng)車限行政策需征求意見(jiàn)”、“重點(diǎn)排污單位監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不實(shí)公開(kāi)最高罰20萬(wàn)元”、“地方政府需就城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況向人大報(bào)告”等新內(nèi)容。

　　1 限行政策需征求行業(yè)協(xié)會(huì)意見(jiàn)

　　變化：一審稿中，對(duì)機(jī)動(dòng)車限行給出了法律依據(jù)：地方政府可根據(jù)情況規(guī)定限制機(jī)動(dòng)車的類型、區(qū)域和時(shí)間，并向社會(huì)公告。

　　二審稿中，增加了限行政策“應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位、專家和公眾等方面的意見(jiàn)”的表述。

　　解讀

　　人大法律委：之前一些意見(jiàn)認(rèn)為，機(jī)動(dòng)車限行禁行措施涉及對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，建議規(guī)定更加嚴(yán)格的程序。

　　柴發(fā)合(中國(guó)環(huán)科院副院長(zhǎng))：機(jī)動(dòng)車限行對(duì)于緩解重污染天氣有效性強(qiáng)，但有必要讓全社會(huì)參與討論。征求各方意見(jiàn)，是為平衡各方利益，是負(fù)責(zé)任的做法。但表述中首先提到“行業(yè)協(xié)會(huì)”，不妥，應(yīng)更強(qiáng)調(diào)征求“社會(huì)各階層”的意見(jiàn)。

　　岳欣(環(huán)科院車用油品排放實(shí)驗(yàn)室主任)：該條款應(yīng)有更明確的程序，否則征求意見(jiàn)后沒(méi)了下文，如單位、公眾反對(duì)怎么辦？

　　常紀(jì)文(國(guó)研中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng))：機(jī)動(dòng)車限行勢(shì)在必行，但也不能太過(guò)。除非是重污染天，平時(shí)一周限行一天合理，兩天過(guò)了，三天就是違憲了。

　　2 鼓勵(lì)機(jī)動(dòng)車停車三分鐘熄火

　　變化：二審稿中增加了“鼓勵(lì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)嗽诓挥绊懙缆吠ㄐ星倚柰＼嚾昼娨陨系那闆r下熄滅發(fā)動(dòng)機(jī)”的條款。

　　解讀

　　柴發(fā)合：機(jī)動(dòng)車怠速狀況下的污染排放比正常行駛速度下的排放要多得多，對(duì)于北京這樣交通擁堵的大城市來(lái)說(shuō)，不僅可減少排放污染物，也可以節(jié)能。之前北京修改大氣污染防治條例時(shí)也經(jīng)過(guò)好多討論，最后沒(méi)上很可惜，這個(gè)如果納入法里，會(huì)是很好的辦法。目前法律所寫的“鼓勵(lì)”而非強(qiáng)制性用詞也比較恰當(dāng)。

　　3 車檢作假個(gè)人可罰5000元

　　變化：二審稿中，更加明確了對(duì)機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)作假的處罰：如檢測(cè)單位出具虛假報(bào)告的，可遭最高20萬(wàn)罰款并被取消檢驗(yàn)資格，而一輛機(jī)動(dòng)車以臨時(shí)更換機(jī)動(dòng)車污染控制裝置等弄虛作假方式通過(guò)機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)，車主和維修單位都會(huì)遭到5000元的罰款。

　　解讀

　　岳欣：車檢作假目前很普遍，嚴(yán)懲是情理之中。

　　柴發(fā)合：現(xiàn)在車檢作假是個(gè)突出問(wèn)題，一些中介機(jī)構(gòu)用臨時(shí)置換三環(huán)催化劑的方法讓不達(dá)標(biāo)車輛達(dá)標(biāo)，還有的檢測(cè)機(jī)構(gòu)不當(dāng)牟利，沒(méi)能維護(hù)檢測(cè)機(jī)構(gòu)本身應(yīng)有的公正性和客觀性，這需要用法律來(lái)規(guī)范，目前看，處罰力度也較恰當(dāng)。

　　4 排污企業(yè)信息造假最高罰20萬(wàn)

　　變化：二審稿對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)明確規(guī)定：重點(diǎn)排污單位自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不公開(kāi)或不實(shí)公開(kāi)的，最高罰款20萬(wàn)。

　　如企業(yè)超標(biāo)排放大氣污染物，以逃避監(jiān)管方式排放大氣污染的，將面臨最高100萬(wàn)元處罰，也可能遭到“按日計(jì)罰”。

　　個(gè)人焚燒垃圾、塑料、秸稈等將面臨500元罰款。

　　解讀

　　柴發(fā)合：對(duì)企業(yè)的處罰力度“挺硬”。除了單次處罰的上限明確為最高100萬(wàn)之外，法律中也規(guī)定了一些情形，可按照實(shí)際損失來(lái)進(jìn)行處罰，以及按日計(jì)罰的處罰方式，后兩者都“上不封頂”，沒(méi)有最高處罰上限。

　　處罰額度也考慮到承受力，如燒秸稈農(nóng)民的承受力。

　　5 城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況將考核

　　變化：二審稿采納了一些建議，在城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)內(nèi)容的條款中規(guī)定：地方政府空氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)的情況，重點(diǎn)城市需接受環(huán)保部考核，非重點(diǎn)城市需接受上級(jí)省人民政府的考核，考核結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。地方政府需每年向地方人大報(bào)告大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃執(zhí)行情況。

　　解讀

　　柴發(fā)合：城市是否在限期內(nèi)達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)非常關(guān)鍵，有要求之下，地方政府才會(huì)制定達(dá)標(biāo)規(guī)劃，使得環(huán)境質(zhì)量逐步向達(dá)標(biāo)方向改善。而考核和人大監(jiān)督都有助于督促地方政府負(fù)責(zé)人努力去實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)。如2013年全國(guó)只有兩個(gè)重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，到2014年已有8個(gè)達(dá)標(biāo)了。

　　建議

　　常紀(jì)文：大氣污染的特點(diǎn)是以區(qū)域?yàn)閱卧虼耍梢矐?yīng)該以區(qū)域，而非企業(yè)為單元。比如霧霾嚴(yán)重的時(shí)候，光找企業(yè)的問(wèn)題根本解決不了問(wèn)題，需要整個(gè)區(qū)域來(lái)減排。

　　王燦發(fā)(中國(guó)政法大學(xué)教授)：目前的二審稿沒(méi)有規(guī)定行政公益訴訟的內(nèi)容，這令人可惜。大氣污染很難鑒定損害程度，因此社會(huì)組織很難提起民事公益訴訟，但如果行政機(jī)關(guān)對(duì)非法排污的行為管理不當(dāng)或不履職，這可以很明確地看到，應(yīng)允許社會(huì)組織提起行政公益訴訟。

　　- 追問(wèn)

　　北京地方條例和《大氣法》如何并行？

　　在《大氣法》修訂之前，北京市已先行對(duì)《北京市大氣污染防治條例》進(jìn)行了修改，地方法律和國(guó)家法律之間是否存在矛盾之處？如何執(zhí)行？

　　王燦發(fā)表示，事實(shí)上，北京市的條例中有不少規(guī)定，現(xiàn)在的大氣法修訂中并未規(guī)定，如北京市的條例中規(guī)定了大氣污染防治“以人為本，環(huán)境優(yōu)先”的原則。目前還看不出兩者之間是否存在矛盾，但有不一致的地方，如北京市的條例中并未規(guī)定按日計(jì)罰制度。至于不一致的時(shí)候遵照哪個(gè)法律，如是標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，就遵守更為嚴(yán)格的地方法律，而其他一些方面可能要遵守國(guó)家法律。

　　常紀(jì)文表示，北京市地方條例和國(guó)家的大氣法之間，“誰(shuí)嚴(yán)格，用誰(shuí)的，沖突的話，用國(guó)家的。”